劃入自然保留區之私有地，法無明文仍得請求特別犧牲補償

一、本案土地位於兩河交會、緊鄰出海口之河口地區。防洪堤防興建後，土地成為堤防外土地，並因河道整治、海水倒灌、鹽分侵蝕及潮汐等因素，於民國60年間已無農作跡象，逐漸形成沼澤、泥灘地。75年間，中央主管機關依文化資產保存法（下稱文資法）將該區域公告為以水鳥為主要保護對象之自然保留區，並指定地方政府機關為管理機關。96年間，該區域經都市計畫變更為河川區。

二、區內多名私有地主於109年間向中央主管機關申請補償，主張公告後長期無法使用、收益土地，請求按當年度公告土地現值7%計付10年相當於租金之補償，並按月給付補償。機關以土地廢耕係防洪工程所致、文資法自然地景章無私有地補償規定為由否准，訴願亦遭駁回。地主遂提起行政訴訟，並追加公告時之會銜機關及管理機關為被告；先位請求共同給付，備位請求撤銷原處分並命作成給付處分。

三、機關方面抗辯如下：土地於公告前已無法農用，公告僅維持既存狀態；公告後仍有交易紀錄，地主亦未曾申請進入；地主已享免納地價稅之優惠，並得依水利法辦理容積移轉，另有獎勵規定；文資法僅就「暫定」自然地景定有補償，「指定」者未規定係立法者有意為之，不得類推；縱有請求權，亦已罹於時效。管理機關另以其非主管機關、未占用土地為由抗辯。訴訟進行中，該自然保留區於110年12月經公告廢止。

四、法院判命中央主管機關給付補償金，其餘請求駁回；對會銜機關及管理機關之訴，則以當事人不適格駁回。補償數額未採地主之租金計算方式，而以公告當年度之公告土地現值加計一成後之三成計算。

一、法律未規定補償時，因公益受特別犧牲之人民仍得依憲法第15條請求補償，並得逕以一般給付訴訟向中央主管機關請求

（一）、法院整理司法院釋字第400號、第440號、第747號、第813號解釋意旨，認人民財產權因國家為公益行使公權力而受損害，逾越社會責任所應忍受之範圍者，即形成特別犧牲，國家應予合理補償。此一補償請求權源自憲法平等權及財產權保障，屬對公權力侵害之防禦，不以法律明文為必要；法律未規定時，行政法院得透過憲法、法理及類推適用相類規定提供個案救濟，「無法律，無補償」之見解不可採。訴訟類型方面，法律已有補償規定、且須由機關以處分核定者，應先提起課予義務訴訟；法律未規定者，機關本無作成准駁處分之權限，即得直接提起一般給付訴訟。

（二）、文資法僅就進入審議程序之暫定自然地景，準用暫定古蹟之規定給與合理補償；經指定公告之自然保留區，則無補償規定。法院認為不因立法者有意或無意漏未規範即拒予保障，而類推適用上開規定，並因無法律可供機關核定補償，認本件應以一般給付訴訟請求。被告方面，法院依組織沿革，認定自然地景業務已由公告時之會銜機關移由判決時之中央主管機關承受；管理機關僅負管理維護之責，無設立或廢止保留區之權限，均非適格被告。

二、特別犧牲之判斷，以公權力行為對土地殘存利用可能性之影響為準；土地先天限制不計入公告所致之利用減損，但公告使殘存利用幾近喪失者，即構成特別犧牲

（一）、法院認為特別犧牲難以抽象文字統一界定，應就限制目的、手段型態、限制程度、損失程度、土地狀況及條件、社會需求、限制期間及有無既得權益等要素，個案綜合判斷。

（二）、法院認定土地不適高密度農作及建築，係公告前自然演化所致，與公告無關；然泥灘地仍有合於其自然狀態之利用，劃為河川區後，經許可仍可圍築魚塭、插吊蚵、飼養家禽及低密度種植。自然保留區則禁止改變原有自然狀態，僅許可為傳統文化祭儀、學術研究或環境教育等需要進入，對地主幾無經濟上利用可能，已與具公用地役關係之既成道路無異，構成特別犧牲。就機關所稱已受補償之抗辯，法院認免納地價稅之稅捐優惠非屬相當補償，以捐獻為前提之獎勵措施亦不足以彌補特別犧牲；水利法之容積移轉雖屬以容積移轉為相當補償之規範，但以施設防洪設施或辦理河道治理等工程為前提，而自然保留區禁止改變自然狀態，無從適用。公告後仍有交易紀錄一節，法院僅作為未達剝奪所有權、補償應低於徵收標準之酌定因素，未據以否定特別犧牲。

三、補償數額協議不成時，由法院類推適用行政訴訟法第189條第2項酌定；以限制發生年度為基準，參照鄰近徵收案並按限制程度折算

（一）、文資法第20條第4項僅規定合理補償之金額以協議定之，並無具體標準，協議不成時應由法院認定。法院指出，損失補償以「合理補償」而非「完全補償」為原則；損失補償亦無所受損害與所失利益之區分，不得以公告當下土地尚未開發利用，即認無補償必要。地主已證明受有特別犧牲、而補償數額難以證明者，法院類推適用行政訴訟法第189條第2項，審酌一切情況，依所得心證酌定。

（二）、法院以特別犧牲形成之公告年度為基準，而非地主申請之年度；以僅一堤之隔之鄰近徵收案所採「公告土地現值加計一成」為參考，再審酌公告未剝奪所有權、公告後仍有交易、土地先天受限、限制已因廢止而解除、堤外土地價值較低等情，以該基準之三成為合理補償。地主援引之民事判決屬不當得利事件，其計算標準源自該案當事人先前之租金協議；且損失補償為一次性補償，與按期給付租金之情形不同，法院未予援用。

四、具持續性之公權力限制所生補償請求權，時效自限制終結時起算；縱認請求權自公告時即已存在，至遲於司法院釋字第747號解釋作成後已有行使可能，得以此起算時效

（一）、法院參酌司法院釋字第107號解釋保障已登記不動產之意旨，認具持續性效力之公權力行為所生之補償請求權，於犧牲尚未完結前，縱有消滅時效之適用，亦應自該公權力行為終結時起算。法院另指出，以往實務採「無法律，無補償」見解，客觀上難以期待人民逕行起訴；至遲於釋字第747號解釋106年3月17日作成後，已有主張、行使之可能，得以此作為時效起算點。

（二）、本件保留區至110年12月始經廢止，地主於同年1月起訴，依上開任一見解均未罹於時效；機關主張自公告日起算15年，或自文資法增訂暫定自然地景補償規定時起算5年之時效，均不可採。法院並認權利失效須因可歸責於權利人之事由長期不行使，本件係因規範漏洞及傳統見解而難以即時行使，且金錢補償不致對機關造成重大損害，故無權利失效問題。至於本類請求權應適用之時效期間長短，法院未予論斷，資料不足。

一、法院肯認法律未規定補償時，受特別犧牲之地主仍得依憲法第15條並類推相類規定請求補償：
土地因自然保留區或其他公益管制而使用受限之地主，不應因主管機關以「法無明文」否准即放棄。建議先盤點該管制法律中，是否有其他類型（如暫定、審議中）之補償規定可供類推。法院認法律未規定補償時，機關本無作成准駁處分之權限，無從以課予義務訴訟命其作成處分，故應以一般給付訴訟直接請求金錢補償；被告應選定承受該業務之中央主管機關，而非僅負管理之機關，以免遭當事人不適格駁回。

二、法院以管制前後殘存利用可能性之差異認定特別犧牲，土地先天限制不計入公告所致之利用減損：
地主應蒐集足以呈現管制前土地狀態之資料，例如歷年航照、使用分區變更資料，以及管制前依其他法規經許可得為之利用類型，以證明管制所剝奪者，並非原本已不存在之利用。機關以土地本已荒廢、公告後仍有交易為抗辯時，應對應說明：先天限制固不計入公告所致之利用減損，但管制使殘存之有限利用幾近喪失；交易紀錄僅影響補償數額，不否定特別犧牲之成立。

三、法院認定稅捐減免非屬相當補償、捐獻獎勵不足以彌補特別犧牲，容積移轉則因管制下無從施作工程而無從適用：
主管機關如以地主已享稅捐優惠、可申請獎勵或容積移轉，作為已受補償之抗辯，地主應逐項區分各該措施之性質與適用前提：稅捐優惠屬量能課稅或租稅優惠性質，非屬相當補償；獎勵以捐獻土地為前提，不足以彌補特別犧牲；容積移轉雖屬相當補償之規範，但以施設防洪設施或河道治理等工程為前提，管制期間無從進行。並宜向稽徵機關、水利機關調取函文，逐項具體說明各該措施不足以構成補償或無從適用之原因。

四、法院以限制發生年度為補償基準，參照鄰近徵收案按限制程度折算，不採租金式計算：
地主評估請求數額時，應以管制公告年度之公告土地現值為起點，蒐集鄰近土地之徵收補償資料及加成成數，並就自身土地與比較土地在區位、使用分區、利用可能性上之差異預作說明；以民事租金或不當得利標準計算之請求，難獲採納。時效方面，法院雖認持續性限制之請求權自限制終結時起算，或至遲自釋字第747號解釋時起算，但時效期間長短未經論斷，地主不宜仰賴寬鬆之起算點而延宕；管制解除後應儘速主張，並完整保存歷年陳情及協調會議紀錄，以證明未行使權利非可歸責於己。